從1978年改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)有企業(yè)改革在過(guò)去的40年發(fā)展歷程中取得了巨大的成就，但仍存在需要進(jìn)一步深化改革的地方。如，國(guó)有企業(yè)的性質(zhì)論證貧乏、體制機(jī)制仍然不順等。在新時(shí)期，追求政治社會(huì)責(zé)任和經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)目標(biāo)這一雙重目標(biāo)業(yè)已成為國(guó)有企業(yè)進(jìn)行下一步改革和創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力。因而，國(guó)有企業(yè)要繼續(xù)深化改革，就首先必須明確國(guó)有企業(yè)的性質(zhì)與定位，根據(jù)國(guó)有企業(yè)的涉及領(lǐng)域及其在市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)能力來(lái)對(duì)其進(jìn)行必要的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)分類管理，有的放矢地確定其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)與考核指標(biāo)，而發(fā)展混合所有制就成為新時(shí)期國(guó)有企業(yè)改革的一種理性選擇，可以實(shí)現(xiàn)兼顧經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和政治社會(huì)責(zé)任。
國(guó)有企業(yè)的性質(zhì)及其邊界
不論什么經(jīng)濟(jì)理論，它只有能有效地解釋真實(shí)世界，作為政策指導(dǎo)，能有效地增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，才是有用的理論。科斯、阿爾欽、德姆塞茨和威廉姆森等對(duì)所有權(quán)有深入的研究。到了20世紀(jì)70年代，又發(fā)展出兩條研究主線：一條是研究完全契約 (complete contract)條件下道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問(wèn)題，主要是指“委托-代理”理論;另一條是研究不完全契約 (incomplete contract)下的激勵(lì)問(wèn)題，主要代表有哈特等提出的剩余控制權(quán)理論，以及威廉姆森提出的交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)，這些都是隱含在私有企業(yè)之中的。在任何社會(huì)制度下，都存在一些由政府擁有和控制的企業(yè)，我們將這類企業(yè)稱為“國(guó)有企業(yè)”。國(guó)有企業(yè)是“國(guó)家或政府的企業(yè)”，這是不同社會(huì)制度下國(guó)有企業(yè)的共性。當(dāng)然，不同社會(huì)制度下國(guó)有企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)作用等又存在一些重大差異，這是不同社會(huì)制度下國(guó)有企業(yè)的個(gè)性問(wèn)題。
全民所有制在理論上指財(cái)產(chǎn)歸全體人民所有，如果假設(shè)全民所有制這一根本前提不變，那么建立某種代理機(jī)構(gòu)就順理成章地成為能夠?qū)θ袼兄七M(jìn)行操作并且?guī)椭渖娴牟欢x擇了。而全民所有制代理機(jī)構(gòu)之所以存在，就在于國(guó)家這個(gè)超級(jí)代理機(jī)構(gòu)的存在。只要國(guó)家存在，那么其必然要代表社會(huì)全體。因而其自身作為人民代表的資格或權(quán)利毫無(wú)疑問(wèn)是具有壟斷性的。因此，國(guó)家所有制與全民所有制是天然地存在著內(nèi)在的聯(lián)系。國(guó)家所有權(quán)必然與國(guó)家立法機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)，以及中央政府與地方政府之間，政府與企業(yè)之間發(fā)生關(guān)系。因而簡(jiǎn)單地將國(guó)家、政府或國(guó)有資本，擁有或控制的企業(yè)定義為國(guó)有企業(yè)，是從產(chǎn)權(quán)角度講的。假設(shè)所有企業(yè)都采取股份制形式，依照國(guó)有資本擁有企業(yè)股權(quán)比例的比重，可將企業(yè)劃分為私人企業(yè)、國(guó)有參股企業(yè)、國(guó)有相對(duì)控股企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)以及國(guó)有獨(dú)資企業(yè)。在國(guó)家參股企業(yè)中，國(guó)有資本股份往往起到對(duì)企業(yè)的某種融資支持或監(jiān)督作用，更有一類特殊的國(guó)家參股企業(yè)或稱“黃金股”企業(yè)，國(guó)有資本以其掌握的特殊權(quán)利“黃金股”對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行特定的監(jiān)管。國(guó)有相對(duì)控股企業(yè)的特點(diǎn)是國(guó)有資本擁有少于50%的股權(quán)但仍是企業(yè)最大化股東。在這類企業(yè)中，國(guó)有資本擁有實(shí)際控制權(quán)但不是絕對(duì)控制權(quán)。而在國(guó)家參股企業(yè)中，國(guó)有資本已經(jīng)不再是企業(yè)最大股東，但可能是重要股東之一，甚至可能是企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)人。在國(guó)有控股企業(yè)或稱為國(guó)有絕對(duì)控股企業(yè)中，國(guó)有資本股東掌握著超過(guò)半數(shù)的企業(yè)股權(quán)。在國(guó)有獨(dú)資企業(yè)中，國(guó)有資本股東掌握100%的企業(yè)股權(quán)。在這兩種企業(yè)中，國(guó)有資本股東都能夠保證對(duì)企業(yè)的絕對(duì)控制權(quán)，可以稱為“標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)有企業(yè)”。
簡(jiǎn)言之，國(guó)有企業(yè)就是國(guó)家或者政府企業(yè)，它具有一般企業(yè)的共性，同時(shí)又具有它的特殊性，這表現(xiàn)在它的國(guó)有性質(zhì)上。這個(gè)定義雖然簡(jiǎn)單，但卻非常重要。國(guó)有企業(yè)改革許多理論紛爭(zhēng)本質(zhì)上都與沒(méi)有正確認(rèn)識(shí)“國(guó)有企業(yè)是國(guó)家或政府擁有或控制的企業(yè)”有關(guān)，是國(guó)家所有權(quán)(state ownership)的具體體現(xiàn)，與私有產(chǎn)權(quán)(private ownership)截然不同。在這種情況下，國(guó)有企業(yè)理論的研究核心無(wú)非是兩個(gè)問(wèn)題：第一，國(guó)家或政府為什么要建立國(guó)有企業(yè)?第二，國(guó)家或政府如何治理國(guó)有企業(yè)。在這個(gè)問(wèn)題上，我們可以看到，國(guó)有出資人可以作為股東，而政府可以作為監(jiān)管者和財(cái)政管理者。實(shí)際上，不少國(guó)有企業(yè)改革論都否定國(guó)有企業(yè)承擔(dān)一定政治社會(huì)責(zé)任的合理性，而現(xiàn)實(shí)中國(guó)有企業(yè)實(shí)實(shí)在在是在承載著這些責(zé)任，這就是其特殊性之所在。由此，國(guó)有企業(yè)既要像所有企業(yè)那樣追逐利潤(rùn)，即實(shí)現(xiàn)“國(guó)有資產(chǎn)保值增值”的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，又要實(shí)現(xiàn)一定的政治社會(huì)責(zé)任。
國(guó)有企業(yè)雙重目標(biāo)的不可分割性
國(guó)有企業(yè)與私有企業(yè)一個(gè)重要區(qū)別便是產(chǎn)權(quán)形式不同，國(guó)有企業(yè)是國(guó)家或政府擁有一定所有權(quán)。因此，國(guó)有企業(yè)分類區(qū)別于一般私有企業(yè)的一個(gè)重要方面，就是要考慮國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和政治社會(huì)責(zé)任的雙重性。國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和政治社會(huì)責(zé)任在某些情況下是一致的，這類國(guó)有企業(yè)主要是在保障產(chǎn)業(yè)安全、發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)人民充分就業(yè)等方面，在較好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的同時(shí)，也就可以更好地實(shí)現(xiàn)政治社會(huì)責(zé)任，為社會(huì)謀福利。但是同樣存在的情況是，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和政治社會(huì)責(zé)任不一致問(wèn)題，如要實(shí)現(xiàn)政治社會(huì)責(zé)任目標(biāo)就會(huì)降低利潤(rùn)水平等。這類國(guó)有企業(yè)通常存在于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、公用事業(yè)等外部性和自然壟斷行業(yè)，承擔(dān)著宏觀調(diào)控、公共產(chǎn)品供給等任務(wù)。
首先討論國(guó)有企業(yè)雙重目標(biāo)的必然性。
產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)家和全體人民是國(guó)有企業(yè)與一般企業(yè)的本質(zhì)差別所在，其必然決定了國(guó)有企業(yè)的使命就不能簡(jiǎn)單地像私營(yíng)企業(yè)那樣去追逐利潤(rùn)至上這一單純的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。而在資本主義國(guó)家里，國(guó)有企業(yè)只是執(zhí)政政府用來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的一種有效手段與機(jī)制，其可以節(jié)約政府的交易成本。而在社會(huì)主義國(guó)家，作為國(guó)家及政府意識(shí)形態(tài)的表現(xiàn)形式，國(guó)有企業(yè)必須在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)作用，肩負(fù)特定的使命職責(zé)，從而有效實(shí)現(xiàn)其政治社會(huì)責(zé)任。因此，這也是我國(guó)國(guó)有企業(yè)區(qū)別于私有企業(yè)的主要特征之一。
國(guó)有企業(yè)不僅要在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中追逐利潤(rùn)這一經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，還要根據(jù)政府及國(guó)家的大政方針戰(zhàn)略來(lái)實(shí)現(xiàn)其政治社會(huì)責(zé)任，從而能夠更好地實(shí)現(xiàn)政府和國(guó)家的意識(shí)形態(tài)訴求。作為全體人民的代理者，國(guó)有企業(yè)理所當(dāng)然地要維護(hù)全體人民的利益，因此也就有了國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的雙重性，即追逐經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，并同時(shí)兼顧政治社會(huì)責(zé)任。諸如調(diào)節(jié)財(cái)富分配及社會(huì)成員收入、促進(jìn)人民充分就業(yè)、維護(hù)商品價(jià)格穩(wěn)定等政治社會(huì)責(zé)任是有機(jī)聯(lián)系在一起的，其能夠充分展示公共利益上的公平性目標(biāo);而與之相對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，就是保持國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。
其次來(lái)看國(guó)有企業(yè)雙重目標(biāo)的沖突性。
國(guó)有企業(yè)一邊要實(shí)現(xiàn)企業(yè)價(jià)值最大化這一經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，努力實(shí)現(xiàn)股東財(cái)富最大化;另一邊又要作為公共利益維護(hù)者這一角色去實(shí)現(xiàn)整體社會(huì)福利的最大化，即實(shí)現(xiàn)政治社會(huì)責(zé)任。因而，此種情形之下，如果不能深入推進(jìn)改革，不能建立有效的體制機(jī)制，國(guó)有企業(yè)就有可能走向競(jìng)爭(zhēng)的反方向，特別是提升進(jìn)入壁壘獲取壟斷租金，從而降低國(guó)有企業(yè)效率。
事實(shí)上，“諾思悖論”的確是存在于國(guó)有企業(yè)雙重目標(biāo)之中的。首先，國(guó)有企業(yè)明確要追逐企業(yè)利潤(rùn)和價(jià)值最大化的目標(biāo)(包括對(duì)重要領(lǐng)域，關(guān)鍵行業(yè)和資源支配的控制等);其次，追求社會(huì)福利最大化也是作為公共利益維護(hù)者的政府需要實(shí)現(xiàn)的另一個(gè)目標(biāo)。這些社會(huì)福利包括國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)品定價(jià)不能過(guò)高、幾乎不能實(shí)施產(chǎn)品價(jià)格歧視、保就業(yè)多冗員導(dǎo)致的低效率等。此種情形毫無(wú)疑問(wèn)造成了國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的削弱。以上兩種相互沖突、相互作用的國(guó)有企業(yè)的目標(biāo)導(dǎo)致可能出現(xiàn)如下局面：在追逐利潤(rùn)最大化這一經(jīng)濟(jì)目標(biāo)指引下，國(guó)有企業(yè)不但享有很強(qiáng)的市場(chǎng)勢(shì)力，而且還人為設(shè)置進(jìn)入壁壘，憑借壟斷勢(shì)力獲取租金最大化;而在社會(huì)福利目標(biāo)最大化的引領(lǐng)下，國(guó)有企業(yè)同時(shí)又要受到政府行政干預(yù)的鉗制，以免其利用壟斷地位侵害消費(fèi)者的利益。因此，伴隨著政府的行政干預(yù)，國(guó)有企業(yè)就要在這兩個(gè)目標(biāo)之間進(jìn)行相應(yīng)的選擇，而其取舍的結(jié)果往往是傾向于政府的偏好。在公共利益與壟斷租金這兩者之中，兩者的角色更替會(huì)影響國(guó)有企業(yè)的發(fā)展歷程與演變。
第三，國(guó)有企業(yè)雙重目標(biāo)沖突的化解。
實(shí)際上，在政府作出公共決策應(yīng)該如何運(yùn)行的問(wèn)題上是沒(méi)有捷徑可走的，同樣需要理性分析。換句話說(shuō)，政府應(yīng)該在某種政策好處明顯大于害處時(shí)才會(huì)實(shí)施它。同理，當(dāng)政府的邊際產(chǎn)量已經(jīng)達(dá)到了負(fù)數(shù)，足以說(shuō)明其運(yùn)行規(guī)模過(guò)于龐大了，那么就需要政府縮減行政開(kāi)銷，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)。對(duì)于國(guó)有企業(yè)所處的不同行業(yè)，也應(yīng)不同對(duì)待。
以某些自然壟斷行業(yè)為例，該行業(yè)的國(guó)企由于其資產(chǎn)專用性很強(qiáng)，在企業(yè)建立初期的資金投入巨大，根據(jù)邊際成本定價(jià)的話，該企業(yè)將永遠(yuǎn)無(wú)法收回成本，即企業(yè)將長(zhǎng)期面臨虧損的局面。但是如果該企業(yè)想繼續(xù)經(jīng)營(yíng)下去，勢(shì)必要得到政府補(bǔ)貼。因而，此時(shí)的政府一定會(huì)對(duì)該類國(guó)企進(jìn)行一定程度的價(jià)格管制，目的是真正體現(xiàn)國(guó)有企業(yè)政治社會(huì)責(zé)任的一致性。由此可見(jiàn)，國(guó)有企業(yè)一方面要維護(hù)公共利益，另一方面因其壟斷地位又很容易侵害消費(fèi)者利益。國(guó)有企業(yè)的這種“諾思悖論”，正是新時(shí)代國(guó)有企業(yè)雙重目標(biāo)下改革的重點(diǎn)，從而需要采取相應(yīng)的制度安排，而其中發(fā)展混合所有制就是一種理性選擇，從而可以化解雙重目標(biāo)之間的沖突。
國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制的理性選擇
如前所述，如果國(guó)有企業(yè)改革根據(jù)委托-代理這種完全契約理論來(lái)設(shè)計(jì)，那么就很容易設(shè)計(jì)出最優(yōu)報(bào)酬結(jié)構(gòu)。然而，由于設(shè)計(jì)契約是昂貴的，很容易造成契約不完全。因此，當(dāng)契約所沒(méi)有涵蓋的情況出現(xiàn)時(shí)，問(wèn)題就會(huì)出現(xiàn)，從而造成各種重新談判問(wèn)題，進(jìn)而研究最優(yōu)治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)承認(rèn)國(guó)有企業(yè)可以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，但沒(méi)有進(jìn)一步解釋這樣的問(wèn)題：政府為了彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈可以采用很多政策工具，為什么在某些情況下政府會(huì)選擇國(guó)有企業(yè)這種直接干預(yù)形式?例如，對(duì)于某些公共產(chǎn)品和服務(wù)，既可以采取公私合作制(PPP)的方式，也可以采取政府管制私有企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，那么為什么要直接采取國(guó)有企業(yè)方式?由于新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)忽視了制度的重要性，無(wú)法發(fā)現(xiàn)不同類型的政策工具在制度安排上的差異，無(wú)法解釋國(guó)有企業(yè)相對(duì)于其他政策工具有哪些比較優(yōu)勢(shì)，從而無(wú)法回答上述問(wèn)題，也就無(wú)法解釋國(guó)有企業(yè)存在的合理性。要真正理解國(guó)有企業(yè)存在的合理性，就需要走進(jìn)不完全契約世界里。其中，交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)和剩余控制權(quán)理論是基于不完全契約的企業(yè)理論。不完全契約理論認(rèn)為，在一個(gè)不確定性的世界里，由于有限的認(rèn)知能力，在簽訂契約時(shí)無(wú)法預(yù)測(cè)到所有可能出現(xiàn)的情況，因此，契約是不完全，會(huì)產(chǎn)生事后再談判，企業(yè)剩余控制權(quán)十分重要。隨著國(guó)有企業(yè)改革的深入，很容易發(fā)現(xiàn)，國(guó)有企業(yè)的最優(yōu)化與私有企業(yè)完全不同。私有企業(yè)的最優(yōu)化可簡(jiǎn)單視為追逐利潤(rùn)價(jià)值最大化，但是國(guó)有企業(yè)的最優(yōu)化不僅僅涉及此類經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，還涉及國(guó)有企業(yè)承擔(dān)的政治社會(huì)責(zé)任，這使國(guó)有企業(yè)最優(yōu)化問(wèn)題更為復(fù)雜。
在國(guó)有企業(yè)的改革進(jìn)程中，其目標(biāo)函數(shù)是隨著社會(huì)、政治及經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化而不斷演變。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國(guó)有企業(yè)完全沒(méi)有獨(dú)立自主決定權(quán)，因而其為整個(gè)社會(huì)提供產(chǎn)品和服務(wù)也僅僅是按照國(guó)家行政指令來(lái)進(jìn)行的。所以，可以說(shuō)那時(shí)期的國(guó)有企業(yè)根本沒(méi)有追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，僅僅是在執(zhí)行政府的指令而去實(shí)現(xiàn)其政治社會(huì)責(zé)任而已;與之相對(duì)應(yīng)，自改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的訴求以及我國(guó)政府的不斷放權(quán)讓利，國(guó)有企業(yè)的利益經(jīng)濟(jì)目標(biāo)才逐漸被重視起來(lái)。其結(jié)果是，雖然此時(shí)其原來(lái)的政治社會(huì)責(zé)任依然存在，但是已經(jīng)被淡化了。盡管如此，這一目標(biāo)的存在致使國(guó)有企業(yè)仍然背負(fù)著政治性和社會(huì)性任務(wù)，無(wú)法全力以赴致力于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。
一是國(guó)有企業(yè)的性質(zhì)使國(guó)家所有權(quán)難以改變。
股權(quán)結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代公司改革的基礎(chǔ)，對(duì)公司改革的進(jìn)程有著十分重要的意義。目前，我國(guó)國(guó)有企業(yè)的股份制改革已經(jīng)基本上完成了，股權(quán)已經(jīng)被分散了，相互制衡的現(xiàn)代企業(yè)制度在形式上已經(jīng)被建立起來(lái)了。但事實(shí)上，國(guó)有股份在國(guó)有企業(yè)中的比重仍占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。追根溯源，國(guó)有企業(yè)的雙重目標(biāo)決定了這一現(xiàn)狀。首先，追求經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)目標(biāo)一直是國(guó)有企業(yè)的訴求，所以如果允許民營(yíng)資本參股過(guò)大勢(shì)必會(huì)影響租金最大化;其次，為維持國(guó)企的本質(zhì)特征，政府勢(shì)必不會(huì)允許國(guó)有股份在市場(chǎng)上完全自由流通。這就致使其他投資主體沒(méi)有進(jìn)入的機(jī)會(huì)，從而現(xiàn)代企業(yè)制度中的企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)，有效的制衡機(jī)制就難以在國(guó)企之中形成。
二是企業(yè)內(nèi)部改革還需進(jìn)一步深化。
國(guó)有企業(yè)的政治社會(huì)責(zé)任和利潤(rùn)目標(biāo)完全是由政府來(lái)進(jìn)行控制的。由此可見(jiàn)，不管是經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)目標(biāo)還是政治社會(huì)責(zé)任，國(guó)企都會(huì)或多或少受到政府行政的干預(yù)。政企分開(kāi)還需要進(jìn)一步推進(jìn)，卓有成效的企業(yè)內(nèi)部改革也要進(jìn)一步深化。
三是國(guó)有企業(yè)雙重目標(biāo)使代理人目標(biāo)多元化。
改革的恰到好處是要盡量減少因?yàn)閮蓹?quán)分離而導(dǎo)致的代理成本的攀升。我國(guó)國(guó)有企業(yè)自身復(fù)雜的委托-代理鏈條無(wú)形中增加了監(jiān)管的難度，而代理成本也隨之增加，再加之約束與激勵(lì)機(jī)制并不完善，因而我國(guó)的國(guó)有企業(yè)高級(jí)管理者們并不是時(shí)刻都全力以赴地為委托人利益的最大化而努力。改革的難題就是促使委托人與代理人的目標(biāo)函數(shù)保持高度一致性。但是當(dāng)下現(xiàn)狀，使得代理人的目標(biāo)更加趨向多元化，甚至出現(xiàn)控股股東侵蝕少數(shù)股東利益的委托人-委托人問(wèn)題。不管代理者實(shí)際運(yùn)營(yíng)的效果如何，其總會(huì)找到諸如實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)目標(biāo)最大化、提高銷售量、實(shí)現(xiàn)職工福利最大化等企業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)多元化的借口，因而對(duì)國(guó)有企業(yè)的業(yè)績(jī)考核就變得十分困難。
面對(duì)上述情況，既然國(guó)有企業(yè)不同于私人企業(yè)，那么如何兼顧國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和政治社會(huì)責(zé)任?顯然，發(fā)展混合所有制就成為雙重目標(biāo)約束條件下的一種理性選擇。
由于國(guó)有企業(yè)在目標(biāo)和權(quán)力方面不同于標(biāo)準(zhǔn)的私有企業(yè)的持股主體，所以對(duì)政府股東行為的分析是一個(gè)特別有意義的問(wèn)題。國(guó)有企業(yè)改革的最終目標(biāo)應(yīng)該就是讓所有的國(guó)有企業(yè)在各自的領(lǐng)域內(nèi)真正成為既具備較高的經(jīng)濟(jì)效率，又有較好的政策執(zhí)行力，因而在公司治理結(jié)構(gòu)上發(fā)展混合所有制，可以化解國(guó)有企業(yè)雙重目標(biāo)沖突，從而促進(jìn)社會(huì)福利最大化。
一般性結(jié)論及國(guó)企混合所有制改革新思路
綜上所述，由于國(guó)有企業(yè)的特殊地位及性質(zhì)，對(duì)其進(jìn)行的改革絕對(duì)不能照搬私有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)。在此過(guò)程中我們必須正確審視國(guó)有企業(yè)的雙重目標(biāo)，更要正確對(duì)待二者之間的沖突，簡(jiǎn)單概括就是國(guó)有企業(yè)的政治社會(huì)責(zé)任同其經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)之間的問(wèn)題。而要解決該問(wèn)題，國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制就成為一種理性選擇的制度安排。
在這種情況下，私有企業(yè)、國(guó)有企業(yè)，以及混合所有制企業(yè)之間就會(huì)在市場(chǎng)上展開(kāi)相互競(jìng)爭(zhēng)。那么對(duì)于它們的表述要非常明確、政府所要承擔(dān)的作用也要明晰，進(jìn)而再根據(jù)發(fā)展階段和歷史特點(diǎn)而采用多種多樣的控股模式。不論短期看來(lái)，還是長(zhǎng)期看來(lái)，混合所有制的比例都不是一成不變的，而是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r而不斷變化著。因此，破解國(guó)有企業(yè)改革困境的關(guān)鍵在于如何實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)雙重目標(biāo)沖突最小化，并根據(jù)市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)程度和所屬的行業(yè)對(duì)所有的國(guó)企進(jìn)行相應(yīng)的分類，目的是要在雙重目標(biāo)沖突的態(tài)勢(shì)下，積極推進(jìn)混合所有制改革。具體來(lái)說(shuō)：
首先，要從認(rèn)知層面上確立國(guó)有企業(yè)與私有企業(yè)在性質(zhì)上是不同的，因而改革思路也應(yīng)有所不同。
如果使用控制權(quán)配置的方式來(lái)實(shí)施國(guó)有企業(yè)的公司治理，其改革就會(huì)取得更好的效果。并且可以更進(jìn)一步借助于法律規(guī)則來(lái)明確國(guó)有出資人在國(guó)企的治理過(guò)程中到底應(yīng)該介入到何種程度。事實(shí)上，在國(guó)企的治理過(guò)程中，有選擇地進(jìn)行干預(yù)是非常必要的，而且也不能照搬私有企業(yè)改革的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，因?yàn)槠涔局卫磉^(guò)程并不是一個(gè)連續(xù)的環(huán)節(jié)，因此需要設(shè)計(jì)一個(gè)更加合理的治理形式。所以，需要從國(guó)家所有權(quán)角度開(kāi)啟一個(gè)動(dòng)態(tài)的國(guó)有企業(yè)公司治理研究，特別需要考慮國(guó)家所有權(quán)與私有所有權(quán)對(duì)企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的不同影響，平衡發(fā)展好國(guó)有企業(yè)功能、政府的作用以及市場(chǎng)在資源配置過(guò)程中的決定性作用三者之間的關(guān)系。
其次，明確不同行業(yè)國(guó)有企業(yè)的運(yùn)營(yíng)目標(biāo)，完善其分類改革與治理，降低代理成本。
眾所周知的是，導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)改革艱難的根本原因是其雙重性目標(biāo)的存在，所以就需要對(duì)癥下藥地在其利潤(rùn)目標(biāo)和社會(huì)責(zé)任之間尋求突破點(diǎn)，對(duì)其進(jìn)行分類改革，力求縮小兩個(gè)目標(biāo)之間的沖突。對(duì)于那些公司主要業(yè)務(wù)已經(jīng)進(jìn)入充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)，建議充分實(shí)施公司股份制改革，發(fā)展混合所有制，引導(dǎo)其他各類私有資本或者國(guó)有資本加入以便幫助其實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化。在此過(guò)程中，國(guó)有出資可以參股、或者相對(duì)控股、或者絕對(duì)控股，目標(biāo)是要大力推動(dòng)其整體上市，即此時(shí)應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主，社會(huì)目標(biāo)為輔。對(duì)于那些主業(yè)涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈、國(guó)家安全領(lǐng)域與行業(yè)的國(guó)有企業(yè)，可以在保持國(guó)有出資控股的前提下，鼓勵(lì)私有資本進(jìn)入，謹(jǐn)慎發(fā)展混合所有制。對(duì)于那些完全公益性的國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，其目標(biāo)主要是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)、保障民生，所以可以考慮引入市場(chǎng)機(jī)制、提升公共服務(wù)能力和效率、實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。該類企業(yè)根據(jù)已有的不同條件，可以采用國(guó)有獨(dú)資，投資主體多元化，特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等靈活多變的經(jīng)營(yíng)形式。
第三，完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，提高國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，界定國(guó)有企業(yè)功能和邊界。
生產(chǎn)要素市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)不到位、市場(chǎng)化改革不完善，這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的主要特征。因此，許多類型的使用價(jià)值需要由國(guó)家提供。一旦出于交換價(jià)值考慮，就會(huì)不顧后果地追求交換價(jià)值，許多人喪失了取得并持續(xù)擁有使用價(jià)值的能力，這對(duì)管控使用價(jià)值和交換價(jià)值沖突的方式特別有意義。因此，國(guó)有企業(yè)需要政府大有作為，但這種有所作為不僅需要深化國(guó)有企業(yè)改革，還要把工作重心放到如何培育公平、公正、完善的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境上來(lái)，其中完善外部市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，發(fā)展混合所有制是其重中之重。由于國(guó)有企業(yè)運(yùn)行也會(huì)有失靈的可能，因此需要加強(qiáng)反壟斷管制、大力倡導(dǎo)發(fā)展混合所有制，加快國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)變，真正提高其影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力、活力及控制力。
第四，界定好政府的多重角色，取締種類繁多的行政壟斷。
需要厘清政府在國(guó)有企業(yè)發(fā)展過(guò)程中的角色與任務(wù)，其前提是要對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類改革。不管是作為股東，還是作為監(jiān)管者和財(cái)政管理者，力爭(zhēng)形成新的契約關(guān)系。例如，國(guó)有企業(yè)壟斷的結(jié)果，不僅導(dǎo)致內(nèi)部人控制現(xiàn)象的出現(xiàn)，也可能會(huì)出現(xiàn)行政壟斷問(wèn)題，無(wú)法形成競(jìng)爭(zhēng)中性環(huán)境。因此，在引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的前提下，破除行政壟斷，消除國(guó)家所有權(quán)所帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。
總之，在不完全契約條件下，國(guó)有企業(yè)的存在具有客觀前提，其自身性質(zhì)決定雙重目標(biāo)的內(nèi)在沖突。為了化解這一沖突，積極發(fā)展國(guó)有企業(yè)混合所有制是一種理性選擇的制度安排，從而與政府外部管制、PPP模式等形成一種內(nèi)部管制模式，豐富了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)涵。而發(fā)展混合所有制的關(guān)鍵因素在于健全國(guó)有企業(yè)現(xiàn)代制度，其包括完善歸屬清晰、流轉(zhuǎn)順暢、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格等環(huán)節(jié)。大規(guī)模降低交易成本的途徑之一，就是將非公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)與公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)界定清晰，在分類改革的基礎(chǔ)上，使各種所有制產(chǎn)權(quán)依照法律平等利用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同樣受司法保護(hù)等權(quán)利得到保障。這樣的制度安排可以降低國(guó)有企業(yè)自身雙重目標(biāo)沖突所造成的問(wèn)題，不斷深化混合所有制改革，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相融合。因此，國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制成為當(dāng)前國(guó)有企業(yè)改革一種理性選擇方案，對(duì)于完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制具有重要意義。
(作者單位：吉林大學(xué)中國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)研究中心、吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院)
